Il DASPO sportivo: presupposti applicativi e disciplina sanzionatoria (Art. 6 L. 401/1989)

L’evoluzione normativa in materia di contrasto alla violenza nelle manifestazioni sportive ha delineato, nel corso degli anni, un vero e proprio "microsistema" di prevenzione e repressione. La disposizione cardine di tale assetto è l’art. 6 della Legge 13 dicembre 1989, n. 401, il quale disciplina il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, comunemente noto con l'acronimo DASPO. Questo istituto ha subito un progressivo e rigoroso irrigidimento dovuto a molteplici interventi legislativi di carattere emergenziale, configurandosi oggi come uno strumento preminente nell'arsenale preventivo a disposizione dell'autorità di pubblica sicurezza.

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La natura giuridica del DASPO (Art. 6, commi 1 e 2)

L'istituto del DASPO si articola in due varianti strutturali, differenziate dall'intensità della limitazione dei diritti costituzionali che comportano nell'alveo del soggetto destinatario.

• Il DASPO "semplice" (Art. 6, comma 1, L. 401/1989): Si configura come un provvedimento di natura squisitamente amministrativa emanato in via facoltativa dal Questore competente per territorio. Esso incide unicamente sulla libertà di circolazione tutelata dall’art. 16 della Costituzione e, per tale ragione, la sua efficacia non è subordinata a una preventiva o successiva convalida giurisdizionale.

• Il DASPO con "obbligo di firma" (Art. 6, comma 2, L. 401/1989): Introduce una prescrizione integrativa e sussidiaria che impone al destinatario di comparire personalmente, una o più volte negli orari indicati, presso un ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza o specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni interdette. Con l'innesto di tale obbligo, la misura trascende la mera limitazione della circolazione e va a intaccare la libertà personale del soggetto, diritto primario presidiato dall’art. 13 della Costituzione. Di conseguenza, operano in questa sede le garanzie rafforzate della riserva di legge e della riserva di giurisdizione, le quali impongono l'intervento dell'autorità giudiziaria per validare la misura coercitiva applicata dall'organo di polizia, tenendo comunque conto dell'attività lavorativa dell'obbligato.

  
  

I presupposti applicativi della misura interdittiva

L’ordinamento subordina l'irrogazione della misura preventiva alla coesistenza di rigorosi presupposti sia di natura oggettiva che soggettiva.

Presupposti soggettivi e categorie di pericolosità sociale

In seguito alle riforme operate dal D.L. n. 53/2019 (c.d. Decreto Sicurezza-bis), l'alveo dei destinatari del provvedimento questorile è stato razionalizzato, ricomprendendo specifiche categorie di soggetti ritenuti socialmente pericolosi in ambito sportivo:

• Soggetti denunciati o incitatori: Coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza.

• Soggetti pericolosi sulla base di elementi di fatto: Coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all'estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l'ordine pubblico in occasione o a causa di manifestazioni sportive. In questa ipotesi, l'assenza di una formale denuncia o condanna è bilanciata dalla necessità di plurimi elementi oggettivi, desumibili da supporti video-fotografici, dichiarazioni testimoniali o annotazioni di servizio delle forze dell'ordine.

• Soggetti denunciati o condannati per reati specifici: Individui denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per reati specifici, indipendentemente dal fatto che il fatto sia stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive. Tra le fattispecie rientrano il porto d'armi abusive o strumenti atti a offendere, il travisamento in luogo pubblico tramite caschi o mezzi atti a rendere difficoltoso il riconoscimento, l'esibizione di emblemi o simboli di organizzazioni razziste o xenofobe, i reati propri da stadio come il lancio di materiale pericoloso, lo scavalcamento o l'invasione di campo, l'introduzione di striscioni incitanti alla violenza o minacciosi, nonché i delitti contro l'ordine pubblico, i delitti di comune pericolo mediante violenza, la rissa, la rapina, l'estorsione e lo spaccio di stupefacenti (esclusa la fattispecie di lieve entità).

• Soggetti indiziati di reati eversivi o associativi: I soggetti indiziati di uno dei reati di cui all'art. 51, comma 3-quater c.p.p. o che compiano atti preparatori o esecutivi diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, reati con finalità di terrorismo internazionale o partecipazione a conflitti esteri a sostegno di organizzazioni terroristiche.

• Soggetti rientranti nella Legge Mancino: Coloro che siano stati denunciati o condannati per i reati di discriminazione razziale, etnica o nazionale, o per atti finalizzati a commettere genocidio, nonché persone sottoposte a misure di prevenzione personali in quanto dedite a reati che offendono la sicurezza pubblica.

• Autori di illeciti commerciali e regolamentari: Coloro che abbiano commesso l'illecito amministrativo di "bagarinaggio" o che siano stati sanzionati più volte nella medesima stagione sportiva per l'allontanamento dagli impianti a causa della violazione dei regolamenti d'uso.

La giurisprudenza di legittimità ha statuito che l’applicazione del DASPO richiede l’accertamento in concreto dei requisiti della pericolosità sociale e della sua attualità sulla base di elementi di fatto, escludendo valutazioni di pericolosità generica. La misura può colpire anche soggetti minorenni, purché abbiano compiuto il quattordicesimo anno d'età; in tal caso, il provvedimento va notificato agli esercenti la responsabilità genitoriale e l'eventuale obbligo di firma va comunicato al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni.

Presupposti oggettivi e delimitazione spaziale

Sotto il profilo oggettivo, il divieto si applica ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime. Per manifestazioni sportive si intendono le competizioni che si svolgono nell'ambito delle attività previste dalle federazioni sportive e dagli enti riconosciuti dal CONI, ivi compresi gli incontri amichevoli. Ai sensi dell’art. 8-ter L. 401/1989, le norme trovano integrale applicazione anche per i fatti commessi durante i trasferimenti, collettivi o individuali, da o verso i luoghi dell'evento (nozione di trasferta ampia). Il DASPO può riguardare anche eventi sportivi svolti all’estero o essere applicato in Italia su impulso delle autorità competenti degli altri Stati membri dell’Unione Europea.

Il procedimento amministrativo e il meccanismo di convalida giurisdizionale

La competenza territoriale all'adozione del DASPO spetta in via principale all'autorità di pubblica sicurezza del luogo in cui si sono verificati i fatti da cui trae origine il provvedimento; il luogo di residenza o dimora costituisce invece un criterio sussidiario per fatti commessi all'estero. Il decreto del Questore deve rivestire forma scritta, essere motivato e indicare la durata e l'elenco delle singole manifestazioni e dei luoghi interdetti. La giurisprudenza esclude l'applicabilità dell'art. 7 L. 241/1990 relativo alla comunicazione dell'avvio del procedimento.

La durata della misura varia in base alla gravità e alla reiterazione delle condotte:

• DASPO ordinario: Non può avere durata inferiore a un anno né superiore a cinque anni.

• Condotte di gruppo: Per coloro che assumono la direzione di condotte di gruppo, la durata minima non può essere inferiore a tre anni.

• Termine fisso per motivi discriminatori: È previsto un termine fisso pari a cinque anni per coloro che sono denunciati o condannati per reati di indole razzista o xenofoba.

• Recidiva: Nei confronti di chi risulta già destinatario di un precedente divieto, la durata del nuovo DASPO unito all'obbligo di comparizione non può essere inferiore a cinque e superiore a dieci anni. In caso di violazione della misura interdittiva, la durata dello stesso divieto può essere aumentata fino a otto anni.

Per il DASPO accompagnato dall'obbligo di comparizione ex art. 6, comma 2, l'ordinamento prevede un rigoroso procedimento di convalida giurisdizionale a scansione oraria perentoria:

1. Notifica ed informativa: Il Questore notifica il decreto all'interessato, contenente l'avviso che lo stesso ha facoltà di presentare, personalmente o a mezzo di difensore, memorie o deduzioni al giudice competente per la convalida.

2. Trasmissione al Pubblico Ministero: L'autorità di pubblica sicurezza comunica immediatamente il provvedimento al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale (o presso il Tribunale dei minorenni) del luogo in cui ha sede la questura.

3. Richiesta al GIP: Il Pubblico Ministero svolge una prima delibazione circa la ricorrenza dei presupposti e la pericolosità del prevenuto; se ritiene sussistenti i presupposti, richiede la convalida al Giudice per le Indagini Preliminari (GIP) entro 48 ore dalla notifica del decreto.

4. Ordinanza del GIP: Il GIP deve disporre la convalida nelle 48 ore successive alla richiesta del P.M.; in mancanza di richiesta del P.M. o di convalida del giudice nei termini, le prescrizioni perdono efficacia ex tunc.

Il procedimento dinanzi al GIP si sostanzia in un giudizio allo stato degli atti, escludendo autonome attività istruttorie. Al fine di non ledere il diritto all'intervento e all'assistenza difensiva, la Corte di Cassazione ha imposto una lettura costituzionalmente orientata: il GIP deve verificare che sia decorso il termine di 48 ore dalla notifica del provvedimento questorile e l'ulteriore termine di 24 ore dal deposito in cancelleria della richiesta di convalida, a pena di nullità assoluta dell'ordinanza. In presenza di gravi e comprovate esigenze, il Questore può autorizzare l'interessato a comunicare per iscritto il luogo di privata dimora in cui essere reperibile durante specifiche gare, bilanciando l'interesse pubblico con diritti fondamentali quali la salute e il lavoro.

Il regime delle impugnazioni

Il sistema delle impugnazioni si biforca in relazione alla natura della misura applicata.

Avverso il DASPO "semplice" è proponibile unicamente ricorso avanti al Giudice Amministrativo (T.A.R. competente in prima istanza e Consiglio di Stato in grado di appello) per soli motivi di legittimità ed eccesso di potere, ferma restando la facoltà di ricorso gerarchico al Prefetto o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Contro l'ordinanza di convalida della prescrizione di comparizione personale emessa dal GIP, l'art. 6, comma 4, prevede invece il ricorso diretto per Cassazione. Il ricorso può essere esperito per tutti i motivi di cui all'art. 606 c.p.p. dall'interessato, dal suo difensore o dal Pubblico Ministero, entro il termine di quindici giorni dal deposito del provvedimento, e non sospende l'esecuzione dell'ordinanza.

Le misure preventive possono essere modificate o revocate dallo stesso GIP già investito della convalida qualora, anche per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria, siano venute meno o siano mutate le condizioni fattuali poste a fondamento dell'applicazione (es. decreto di archiviazione, sentenza di proscioglimento o intervenuta riabilitazione penale). Inoltre, l'art. 6, comma 8-bis della L. 401/1989 disciplina l'istituto della "riabilitazione" da DASPO: decorsi almeno tre anni dalla cessazione dell'efficacia del divieto, l'interessato può chiedere la cessazione degli effetti pregiudizievoli al Questore che ha disposto l'ultimo provvedimento, il quale la concede qualora il soggetto abbia dato prova costante di buona condotta generica e specifica in occasione di manifestazioni sportive.

Profili penali, pene accessorie e misure antimafia

La violazione dei divieti e degli obblighi prescritti ai sensi dell'art. 6, commi 1 e 2, integra un'autonoma fattispecie di reato di pericolo presunto, punita con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 10.000 a 40.000 euro.

Sotto il profilo dell'elemento soggettivo è richiesto il dolo generico, ovvero la consapevolezza e volontà di violare il provvedimento; il reato si consuma con la mera e consapevole inosservanza dell'obbligo di presentazione, a prescindere dall'effettivo accesso all'impianto sportivo. Presupposto della fattispecie è l'avvenuta notifica dell'atto questorile; qualora il provvedimento non venga convalidato dal GIP o la convalida intervenga fuori termine, la misura perde efficacia ex tunc, determinando l'insussistenza dell'elemento materiale del fatto di reato e imponendo l'assoluzione ai sensi dell'art. 129 c.p.p..

In caso di condanna per il delitto di violazione del DASPO o per reati commessi in occasione o a causa di competizioni agonistiche, il giudice ordinario applica obbligatoriamente il divieto di accesso unitamente all'obbligo di presentazione per un periodo compreso tra due e dieci anni. Tale statuizione assume la natura di pena accessoria ed è immediatamente esecutiva anche con sentenza non definitiva, non potendo essere esclusa né dalla concessione della sospensione condizionale della pena né dall'applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p.. Il giudice può altresì disporre la prestazione di un'attività non retribuita a favore della collettività sotto forma di lavori socialmente utili.

L'art. 4, lett. i) del D.Lgs. 159/2011 (Codice Antimafia) consente l'applicazione delle misure di prevenzione personali e patrimoniali "tipiche" ai c.d. "pericolosi sportivi", ossia ai soggetti indiziati di agevolazione sistematica nei confronti di persone violente negli stadi o a soggetti dediti in via reiterata alla commissione di reati in ambito sportivo. Sul piano patrimoniale, l'art. 16, comma 2 delimita la confisca ai beni nella disponibilità dei medesimi soggetti che possano agevolare, in qualsiasi modo, le attività violente; l'intervento ablativo dipende dunque da una qualificazione attinente alla potenziale destinazione oggettiva dei beni e non alla loro origine illecita.

Al fine di estendere la tutela penale in questo settore, il legislatore ha inserito all'interno della L. 401/1989 specifiche fattispecie incriminatrici di forma libera e a dolo generico o specifico:

• Lancio di materiale pericoloso (Art. 6-bis, comma 1): Punisce con la reclusione da uno a quattro anni chiunque lanci o utilizzi, in modo da creare un concreto pericolo per le persone, razzi, bengala, petardi, fumogeni, bastoni, mazze o oggetti contundenti nei luoghi della manifestazione, nelle immediate vicinanze o nelle aree di transito, nelle ventiquattro ore precedenti o successive allo svolgimento dell'evento.

• Scavalcamento e invasione di campo (Art. 6-bis, comma 2): Sanziona il superamento indebito di una recinzione o l'invasione del terreno di gioco. Costituisce una contravvenzione punita con l'arresto fino a un anno e l'ammenda da 1.000 a 5.000 euro, ma trasmuta in delitto (reclusione da sei mesi a quattro anni) se dal fatto deriva un ritardo rilevante dell'inizio, l'interruzione o la sospensione definitiva della competizione calcistica.

• Possesso di artifizi pirotecnici (Art. 6-ter): Punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni e la multa da 1.000 a 5.000 euro il mero possesso dei medesimi strumenti pericolosi o atti a offendere nei luoghi di svolgimento o di transito correlati all'evento sportivo, richiedendo un nesso causale e un contesto temporale collegato alla manifestazione.

• Violenza, minaccia e lesioni agli addetti ai controlli (Artt. 6-quater e 6-quinquies): Equipara gli addetti al controllo dei titoli di accesso e dell'instradamento (stewards) e gli arbitri ai pubblici ufficiali, estendendo le pene previste dagli artt. 336, 337 e 583-quater c.p. in caso di resistenze, minacce o lesioni personali gravi o gravissime subite nell'espletamento delle loro mansioni.

L’ordinamento penale prevede rilevanti disposizioni di sfavore per i reati da stadio:

• Aggravante comune (Art. 61 n. 11-septies c.p.): Comporta un aumento della pena fino a un terzo per qualsiasi reato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti dei tifosi.

• Esclusione della particolare tenuità del fatto (Art. 131-bis c.p.): La causa di non punibilità non è configurabile per i delitti commessi in ambito sportivo puniti con una pena edittale superiore nel massimo a due anni e sei mesi, introducendo un limite più stringente rispetto a quello ordinario di cinque anni.

• Inasprimento per lesioni a P.U. (Art. 583-quater c.p.): Prevede la reclusione da quattro a dieci anni per lesioni gravi e da otto a sedici anni per lesioni gravissime cagionate a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di eventi sportivi, escludendo secondo autorevole dottrina il giudizio di bilanciamento ex art. 69 c.p. stante la natura speciale e circostanziale della norma.

• Danneggiamento aggravato (Art. 635, comma 2, n. 4 c.p.): Punisce con la reclusione da sei mesi a tre anni, con procedibilità d'ufficio, la distruzione, il deterioramento o la dispersione di attrezzature e impianti sportivi al fine di impedire o interrompere lo svolgimento di manifestazioni (richiesto il dolo specifico).

Sotto il profilo strettamente processuale, l'art. 8, comma 1-ter L. 401/1989 legittima l'istituto della flagranza "differita": quando non sia possibile procedere immediatamente all'arresto per ragioni di sicurezza o incolumità pubblica, si considera comunque in stato di flagranza colui il quale, sulla base di documentazione video-fotografica da cui emerga inequivocabilmente il fatto, ne risulti autore, purché l'arresto sia compiuto entro le 48 ore dal fatto. Per tali reati si procede inderogabilmente con il rito del giudizio direttissimo, e le misure coercitive possono essere applicate dal giudice in sede di convalida anche al di fuori dei limiti di pena ordinariamente previsti dagli artt. 274 e 280 c.p.p..

Sanzioni amministrative complementari

Il quadro repressivo è completato da sanzioni amministrative pecuniarie e provvedimenti inibitori di competenza prefettizia o ministeriale:

• Turbativa di manifestazioni sportive (Art. 7 L. 401/1989): Disposizione di chiusura operante in via sussidiaria e residuale che punisce con sanzione pecuniaria chiunque turbi il regolare svolgimento di una competizione agonistica.

• Poteri interdittivi del Prefetto (Art. 7-bis L. 401/1989): Consente al Prefetto, per urgenti e gravi necessità pubbliche e sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, di disporre il differimento della manifestazione ad altra data o il divieto assoluto di svolgimento per periodi non superiori a trenta giorni.

• Poteri inibitori del Ministro dell'Interno (Art. 7-bis.1 L. 401/1989): In caso di gravi episodi di violenza nel gioco del calcio, il Ministro può disporre con decreto il divieto di apertura del settore ospiti degli impianti per una durata non superiore a due anni, ovvero vietare la vendita dei titoli di accesso ai residenti nella provincia della squadra ospite.

• Sanzioni commerciali ex D.L. 28/2003: L'art. 1-sexies punisce il "bagarinaggio" (vendita non autorizzata di biglietti nei luoghi dell'evento o di transito) con sanzione da 2.500 a 10.000 euro; l'art. 1-septies sanziona l'accesso o il trattenimento negli impianti in violazione del regolamento d'uso con sanzione da 100 a 500 euro, suscettibile di aumento fino alla metà in caso di reiterazione nella medesima stagione sportiva, aprendo la strada all'applicazione del DASPO da uno a tre anni.

Dott. Mario Piroli

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